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  天津大学世界案例与决策研究中心

【案例】2017年度云南省环境资源审判典型案例(二)

发布时间: 2019-01-10     来源:    点击量:

案例六公益诉讼起诉人:云南省宾川县人民检察院(简称宾川县检察院)

被告:宾川县环境保护局(简称宾川县环保局)

1.案情

刘某某户从20世纪90年代开始在宾川县宾居镇石马村委会双墩村进村路口村公路边从事生猪养殖,并逐渐扩大规模,至201611月共建盖圈舍16间,总面积2988㎡,养殖生猪1086头,并建有酿酒作坊、化粪池、堆捂房等设施。

20161110日,宾川县检察院向宾川县环保局发出宾检行建[2016]3号检察建议书,提出宾川县环保局作为环境保护主管部门,对刘某某养殖场严重污染环境,影响村民生产生活的行为存在未依法履行职责,使社会公共利益一直处于受侵害状态的情况。建议宾川县环保局应当依法规范执法程序,积极履行环境保护的监管职责,对刘某某养殖场严重污染环境,影响村民生产生活的行为和造成的损害后果应依法进行处理,使国家和社会公共利益不受损害。

20161116日,宾川县环保局对刘某某养殖户的环境违法行为立案调查。20161128日,宾川县人民政府作出《关于依法拆除宾居镇石马村委会双墩村刘某某户规模生猪养殖场的批复》。宾川县环保局针对刘某某养殖户的环境违法行为作出并向刘某某送达宾环罚字[2016]2号行政处罚决定书,当日刘某某交纳罚款20000.00元。2016126日,宾川县环保局书面向宾川县检察院报告对刘某某户规模生猪养殖场的调查处置情况。20161215日,宾川县环保局对刘某某户养殖现场进行现场检查,有生猪300多头。20161226日,宾川县环保局对刘某某养殖户作出宾环发[2016]36号《关于责令停止养殖拆除养殖设施的通知》,并于次日向刘某某送达。

2017111日起,宾川县环保局对刘某某户养殖现场进行三次现场检查,排污口已封堵,但还养有生猪。到2017322日,宾川县环保局对刘某某户养殖现场进行现场检查,所有圈舍都没有猪,堆捂房内粪便已清理干净,圈舍进行了清扫。

2.法院认为

宾川县法院经审理认为,根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条的规定,宾川县环保局作为环境保护主管部门,是本案的适格被告。

根据环境保护部《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条的规定,虽然宾川县环保局在诉前程序中作出的行政处罚决定已明确责令刘某某养殖户立即停止违法行为,另外宾川县环保局在随后作出的《关于责令停止养殖拆除养殖设施的通知》中亦明确责令刘某某养殖户立即停止养殖生产行为,限期自行拆除养殖设施,但宾川县环保局在对刘某某养殖户环境违法行为进行行政处罚时未及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令,使刘某某养殖户的违法排污行为仍处于继续状态直至公益诉讼人提起诉讼时和案件诉讼过程中,宾川县环保局采取多种措施积极履行监督管理的法定职责才封堵了排污口,宾川县环保局确实存在履行法定职责不及时、不到位的违法行为存在。宾川县环保局在公益诉讼人提起诉讼后直至诉讼过程中积极履行了一定的法定职责和采取了一系列监督管理措施,刘某某养殖户在宾川县环保局采取一系列监督管理措施后已逐步改正环境违法行为,直至停止养殖,使人民检察院的诉讼请求全部实现,公益诉讼人当庭变更的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定,判决如下:确认宾川县环保局在公益诉讼人宾川县人民检察院履行诉前程序后未依法对刘某某养殖户环境违法行为作出行政命令的行为违法。3.典型意义

环境公益诉讼是国家环境治理体系的重要环节,其目的是维护社会公共的环境权利,在环境污染案件高发的背景下,通过这种模式,加大惩处力度,对环境问题有显著的预防性,同时兼具补救功能,对提升生态文明治理的法制化水平,保障和促进绿色发展发挥着不可或缺的作用。随着经济的发展,农村环境的污染和破坏问题日益严峻,特别是由禽畜养殖造成的水污染、大气污染和土壤污染已经呈现严重趋势。由于农村地区环境法治观念淡薄和以为追求经济发展的观念,使得农村地区的禽畜养殖大多缺乏治理措施。该环境公益诉讼案件的审理和判决,一方面给其他禽畜养殖污染者敲响了警钟,同时也对国家机关履行监管职责形成了更强的鞭策与监督,必将有利于促进农村环境污染的预防和治理。

案例七公益诉讼起诉人:云南省昆明市西山区人民检察院(简称西山区检察院)

被告:昆明市西山区城市管理综合行政执法局(简称西山区城市综合执法局)

1.案情

《昆明市工程弃土消纳场及弃土调拨项目管理规定》于201311日开始实施,该规定对弃土消纳场的审批机关、审批程序等做出了规定。国土资源局、林业局、综合执法局等部门对工程弃土消纳场联合审批。201573日,经昆明市西山区城市投资开发有限责任公司(简称城投公司)申请,昆明市国土资源局西山区分局(以下简称西山区国土局)出具《工程弃土消纳场审验意见表(辖区国土部门意见)》,对古莲弃土消纳场项目用地进行标识,确定西山区碧鸡街道办事处西华社区古莲小组老青山脚为工程弃土消纳场(以下简称消纳场),用地面积37.53亩。2015915日,西山区城市综合执法局结合其他部门出具的审查意见,出具《昆明市西山区城市管理综合行政执法局关于核准碧鸡街道办事处西华古莲小组老青山脚建筑垃圾弃土消纳场的批复》,同意城投公司在西山区碧鸡街道办事处西华古莲小组开设消纳场,主要用于消纳、处置西山区建设项目产生的工程弃土,核准期限为一年,从2015914日至2016913日止。城投公司于2015921日出具《授权书》,授权同鹏公司负责经营、管理消纳场。对于辖区内建筑垃圾运输处置违规违法行为的日常巡查及执法查处工作、消纳场的日常监管、辖区内渣土资质运输公司的日常监管等监管责任西山区城市综合执法局确定由该局下属执法大队环卫绿化中队行使。20151118日,西山区城市综合执法局向同鹏公司出具《责令限期整改通知书》,要求该公司即日起在消纳场设置文明施工、安全警示标牌,保持路面清洁。2016216日,西山区城市综合执法局明确要求城投公司于2016316日前清除环向道路入口、道路上违法倾倒的所有建筑垃圾,立即停止在消纳场入口道路环向道路倾倒建筑垃圾约150立方米。201637日,西山区国土局向西山区城市综合执法局发出《关于加强碧鸡古莲渣土场监管工作的函》,建议西山区城市综合执法局停止该排土场的排土许可,责令该排土场项目方停工开展相关整改工作。2016321日及201741日,西山区城市综合执法局向城投公司两次发文要求城投公司对消纳场进行整改。2016119日,西山区检察院向西山区城市综合执法局发出检察建议书,督促其履行法定职责,加强对古莲弃土消纳场的监管,督促停止侵害、恢复原状、赔偿损失。20161128日,西山区城市综合执法局向城投公司发函要求对消纳场进行整改,整改内容为对古莲弃土消纳场核准范围内被破坏的地表进行恢复等。2016125日,西山区检察院委托昆明市西山区地政综合服务中心就古莲消纳场整体现状进行测绘。昆明市西山区地政综合服务中心于20161220日出具《古莲弃土消纳场测绘报告》,该报告结论为消纳场超审批范围堆放、填埋弃土。2016126日,西山区城市综合执法局针对检察建议函回复公益诉讼人,简述其已向城投公司发函,要求该公司对已破坏的地表环境、植被进行恢复,消除安全隐患,并配合国土等部门对倾倒在核准用地范围之外的行为进行处理等办理情况及进一步工作,陈述依靠现有资源无法判定弃土场是否严格按照填埋设计方案进行填埋。 201729日,西山区城市综合执法局通知城投公司人员进行询问,对现场进行了勘验,同天对该公司在核准范围外倾倒建筑垃圾等行为下发了《责令限期整改通知书》,责令城投公司于2017年起自行清除超审批核准范围外的建筑渣土,并恢复植被原样、消除安全隐患。至今,消纳场超范围堆放的建筑垃圾未清除。

西山区检察院以西山区城市综合执法局对运营单位在审批范围之外倾倒建筑垃圾,破坏自然生态环境的行为,未能尽时发现予以查处,经发出检察建议后,仍未依法正确履行职责,致使国家和社会公共利益处于持续受侵害状态,提起行政公益诉讼。

2.法院认为

西山区法院经审理后认为,本案系公益诉讼人要求确认行政机关未正确履行法定职责违法一案,依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。西山区城市综合执法局依据法律法规的授权负责辖区内的城市管理工作,包括对城市建筑垃圾消纳监管工作,具备城市管理的主体资格和职责,是本案适格的被告。在本案中,西山区城市综合执法局依法、正确、及时履行自己的行政职责是评价其实施具体行政行为合法性的标准。根据201311日昆明市政府针对建筑工程弃土消纳场审批及管理等监管事项颁布的《昆明市工程弃土消纳场及弃土调拨项目管理规定》,西山区城市综合执法局系建筑垃圾场审批及管理部门之一。在作出消纳场经营许可之前,西山区城市综合执法局应按照昆明市政府颁布实施的该管理规定,在申报资料备齐后,与市级主管部门一同前往现场进行查勘,即查勘是审批项目前的义务。在做出行政许可后,西山区城市综合执法局亦应继续履行对现场的查勘义务。本案中,西山区城市综合执法局无证据证实其在做出行政许可前经过现场查勘,可以确定西山区城市综合执法局并未正确尽到依法履行的监管职责的事实。此外,西山区城市综合执法局在消纳场从2015913日开始经营到西山区国土局函告后才知道消纳场超范围倾倒建筑垃圾的行为,显然未履行好其应尽的监管职责。西山区城市综合执法局在发现消纳场超审批范围堆放建筑垃圾的违法事实后确实履行了一定的监管职责,但从公益诉讼人向其发出检察建议函至今,消纳场超范围堆放的建筑垃圾仍未清理,违法状态一直持续,造成了水土、植被不能及时恢复的客观事实。综上所述,对公益诉讼人提出的要求确认西山区城市综合执法局未正确履行监管职责行为违法的诉讼请求予以支持。对于公益诉讼人提出要求继续履行职责的诉讼请求,庭审中西山区城市综合执法局无异议,根据建设部《城市建筑垃圾管理规定》、《昆明市工程弃土消纳场及弃土调拨项目管理规定》等规范性文件的规定,西山区城市综合执法局到目前为止,确实尚未尽到其应尽的法定职责,故对公益诉讼人的该项诉讼请求予以支持。据此判决:一、确认昆明市西山区城市管理综合行政执法局对古莲弃土消纳场在审批范围外倾倒建筑垃圾未正确履行监管职责的行为违法。二、昆明市西山区城市管理综合行政执法局依法继续履行法定职责。

3.典型意义

当行政主体的违法或者不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律允许人民检察院这一无直接利害关系人就生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,为维护公共利益向法院提起行政公益诉讼,突破修改前行政诉讼法第二十五条规定原告提起行政案件原告“适格”条件的约束,在一定程度上缓解公民个人作为有社会公益心的公民因不符合适格原告而导致社会公共利益继续受损的情况。同时,人民法院作为宪法明文规定的法律监督机关,在依法治国,依法行政的时代要求下,发挥人民检察院的法律监督职责。

本案行政公益诉讼涉及环境保护方面,居于行政机关在环境保护方面未正确履行监管职责而提起行政公益诉讼。在民事诉讼法首先规定关于环境保护方面提起公益诉讼的大前提下,在倡导绿色、生态环境的环境下,在“公诉公”的情况下,在平等主体之间,推动行政机关依法正确履行职责,切实保护自然环境,维护公共权益,推动行政机关依法、正确、及时行政。

案例八公益诉讼起诉人:安宁市人民检察院(简称安宁市检察院)

被告:安宁市林业局

1.案情

华电安宁分公司在华电云南孝母山20万千瓦风电项目施工期间,对施工中产生的渣土随意堆放,未采取有效安全防护措施。2016917日,因暴雨导致堆放的渣土坍塌形成滑坡,将安宁市禄脿街道办事处密马龙村委会的集体林地毁坏。事故发生后,针对林木被毁坏的后果,安宁市林业局未对华电安宁分公司作出相应的行政处罚。安宁市检察院于20161116日向安宁市林业局发出安检行建〔20163号《检察建议书》,督促安宁市林业局切实履行法定职责。安宁市林业局于20161216日书面回复称,经过调查,堆放的渣土形成滑坡掩埋林地造成林木毁坏的情况是存在的,投影面积约为26.04亩;针对滑坡导致部分林地被掩埋、林木被毁坏的后果,该局于20161212日立为林业行政案件调查处理,并将委托鉴定机构对毁坏的面积及情况进行司法鉴定;129日,该局再次约谈投资方和承包方,责令华电安宁分公司聘请具有林业勘查设计资质的技术单位对现场进行踏勘,根据实际情况编制滑坡地块恢复方案,待处罚程序完成后,按照植被恢复的时限要求,如期补种树木恢复植被。

20161222日中国华电集团有限公司云南孝母山风电项目部出具书面恢复林地保证书,1223日,经云南云林司法鉴定中心鉴定,被毁坏的林木面积为27.22亩,森林类别为国家级Ⅱ级公益林。2017310日,安宁市林业局作出《林业行政处罚决定书》,责令施工单位中国十五冶金建设集团有限公司于2017630日前补种树木4842株并罚款一万元。20173月,华电安宁分公司委托云南省林业调查规划院昆明分院对被毁林地作出了《人工造林作业设计》。

2017426日,安宁市检察院以安宁市林业局对毁坏林木的行为未及时进行查处、作出相应处理,致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态为由提起行政公益诉讼,要求确认安宁市林业局怠于履行职责的行为违法,并判令其依法继续履行法定职责。

2.法院认为

昆明铁路运输法院经审理认为,根据《中华人民共和国森林法》的规定,对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督是森林法赋予各级林业主管部门的主要职责,同时也赋予了林业主管部门相应的执法权,有权对违反森林法的行为依法采取相应措施,予以处理。本案中,华电安宁分公司的施工单位未按规定处置渣土,因暴雨导致渣土坍塌形成滑坡造成国家级Ⅱ级公益林被毁坏,针对林木被毁坏的后果,安宁市林业局未对其作出相应的行政处罚,故安宁市林业局在20169月至12月间未采取有效措施履行监督管理职责致使国家和社会公共利益受到侵害的行为,属于怠于履行职责行为。公益诉讼人发出检察建议后,安宁市林业局虽采取了一定的措施并履行了一定的督促管理职责,但被毁坏的林地植被仍未完全恢复,国家利益和社会公共利益仍处于受侵害的状态,安宁市林业局应承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理的法定职责,保障行政处罚决定的内容得以实施,使受到损害的生态环境得到有效治理和修复,故对于公益诉讼人提出的责令安宁市林业局继续履行法定职责的意见,予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款第一项之规定,判决:一、确认安宁市林业局对华电云南发电有限公司安宁风电分公司毁坏公益林的行为怠于履行监督管理职责的行为违法;二、责令安宁市林业局依法继续履行法定职责。

3.典型意义

2017627日,全国人民代表大会常务委员会决定对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改,在法律层面上正式确立了我国行政公益诉讼制度。

森林资源是人类最宝贵的财富之一,其所带来的社会效益、生态效益和经济效益不可估量。依法管理森林资源,是维护人类切身利益的重要手段。宪法第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有…”,“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。这从宪法的高度明确了属于国家所有自然资源的神圣性,并且以禁止性规范的形式概括了保护自然资源的原则,也为环境公益的保护提供了支撑。同时,《森林法》也明确了林业局是拥有行政管理职能的行政主体,其行政职权与行政职责同时存在,皆不可随意放弃。本案公益诉讼人起诉后,行政机关主动履职,检察机关提起公益诉讼所发挥的监督效果十分明显,较好地实现了立法机关授权目的。另外,环境的恢复需要一定的时间周期,本案中由于树木补种之后还面临着是否成活的问题,如果出现未成活的情况还需要补种,所以判决林业局依法继续履行法定职责,明确了林业局负有后续生态修复工作的监督、管理职责,有利于实现环境保护、生态修复的最终目的。

案例九公益诉讼起诉人:楚雄市人民检察院(简称楚雄市检察院)

被告:楚雄市国土资源局(简称楚雄市国土局)

1.案情

2015923日,楚雄彝族自治州国土资源局作出楚国土资国〔201520号关于楚雄市2015-G-15号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复。929日,楚雄市公共资源交易中心发布楚市资源土出告字〔201516号楚雄市国有建设用地使用权公告,对座落于楚雄市老城区环城西路中段西侧市酱菜厂片区的楚雄市2015-G-15号国有建设用地使用权(面积为7351㎡)挂牌出让。1027日,楚雄市房地产综合开发经营有限公司(以下简称楚雄市房产公司)参与竞买报价,并按要求交纳了竞买保证金。1029日,该公司以1543.71万元报价竞得该宗国有土地的使用权,其与楚雄市公共资源交易中心签订了挂牌出让成交确认书。115日,楚雄市国土局为出让人,楚雄市房产公司为受让人,双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》,签订合同当天,楚雄市房产公司支付了土地出让价款500万元。2016114日,楚雄市房产公司付清了第一期剩余土地价款271.855万元。201634日至今,楚雄市房产公司未按照合同约定的期限支付第二期出让土地价款771.855万元,经楚雄市国土局多次电话及书面催缴均未果。2017125日,楚雄市检察院向楚雄市国土局发出检察建议书,督促其履行法定职责,追缴土地出让金771.855万元。2017224日,楚雄市国土局向楚雄市检察院进行书面回复。但楚雄市房产公司仍欠缴部分土地出让金,并且,该公司在2015-G-15号地块上建设的项目正在施工中。

楚雄市检察院于2017414日提起行政公益诉讼,请求确认楚雄市国土局对楚雄市房产公司欠缴土地出让金、违法使用土地未依法全面正确履行法定职责的行为违法;判令楚雄市国土局继续履行法定职责,依法依约追究楚雄市房产公司违法违约责任。

2.法院认为

楚雄市法院经审理认为,国家依法实行国有土地有偿、有期限使用制度,国有土地使用权出让金的法定用途关系到国家利益和社会公共利益的实现。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定,县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。楚雄市国土局作为楚雄市人民政府的土地管理部门,依法负有征收土地收益以及对已出让土地进行后续监督管理的法定职责。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条的规定,土地使用者必须按照出让合同约定,支付土地使用权出让金,未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的,土地管理部门有权解除合同,并可以请求违约赔偿。被告楚雄市国土局与受让人楚雄市房产公司签订了国有建设用地使用权出让合同,合同对土地出让价款、支付期限、违约责任等均作了明确约定,楚雄市国土局作为出让宗地的管理者和国有土地使用权出让合同的权利义务主体,在楚雄市房产公司没有按照合同约定的时间缴纳土地出让金后,怠于履行法定职责,未依法积极采取有效管理手段追缴土地出让金,并要求其承担违约责任或者依法解除合同、收回土地,导致土地出让金无法实现法定用途。同时,楚雄市房产公司在未按照规定交清土地出让金和办理土地使用证的情况下,即在该宗出让的土地上进行开发建设,楚雄市国土局也未依法对该违法使用土地的行为进行查处,其行为导致国家和社会公共利益处于持续损害状态。因此,楚雄市国土局对楚雄市房产公司欠缴土地出让金、违法使用土地行为未依法全面正确履行法定职责违法。鉴于楚雄市房产公司在受让涉案国有建设用地后至今尚未按照国有建设用地使用权出让合同约定支付第二期的土地出让价款,且一直在违法使用土地,楚雄市国土局至今尚未依法采取有效的措施,追缴土地出让金或者依法解除合同,收回土地,并对违法使用土地的行为进行处理,故楚雄市国土局应当在一定期限内履行法定职责。判决:一、确认楚雄市国土局对楚雄市房地产综合开发经营有限公司欠缴土地出让金、违法使用土地行为未依法全面正确履行法定职责违法;二、由楚雄市国土局于本判决生效之日起三个月内继续履行追究楚雄市房地产综合开发经营有限公司违法违约责任的法定职责。

3.典型意义

国有土地使用权受让人未在出让合同约定期限内足额缴纳土地出让金,对此,行政机关怠于履行法定职责,未及时采取各种措施追缴土地出让金,并在受让人未缴清土地出让金的情况下违法将土地交由受让人管理、使用,损害了国家和社会公益利益。经检察机关发出检察建议督促行政机关依法履行职责后,行政机关仍未全面履行法定职责,检察机关遂以行政机关为被告提起行政公益诉讼。本案起诉后至法庭辩论终结,行政机关仍未采取有效措施将受让人拖欠的土地出让金足额追缴,并对其违法使用土地行为进行查处,持续受到损害达一年之久的国有资产仍未能收缴入库,国有土地使用权出让金仍未能发挥其法定用途,国家利益和社会公共利益处于持续损害状态,故法院依法支持了公益诉讼人在本案中的全部诉讼请求。

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